中景視角|A區幸福院建設項目績效評價案例分析

2020-04-29

黃依凌        王斐 




  2017年3月,為推動全社會積極應對人口老齡化的各方面工作,加強老年人民生保障和服務供給,改善老齡事業發展和養老體系建設支撐條件,國務院發布《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》,提出要通過舉辦農村幸福院方式,大力發展農村互助養老服務。同年9月,民政部發布《關于促進農村幸福院健康發展的提案答復的函》(民函[2017]740號),進一步對加強包括農村幸福院在內的農村養老服務設施建設作出了指示,明確提出要加大包括農村幸福院在內的農村養老服務財政支持力度,同時促進社會力量參與農村養老服務設施的建設和運營,并整合各類資源,拓展農村幸福院的服務范圍和內容,以切實解決區域老年人就近養老服務需求。

 

 一、項目基本情況


(一)項目主要內容及資金安排


為加快補齊養老事業發展短板,進一步推動社會養老服務體系建設,A區民政局申請幸福院建設項目,將建設任務按年度分解到各鎮(街),并由民政部門根據各幸福院實際建設面積與建設費用、符合條件的政府補助對象與就餐人員人數,給予鎮街建設資金、設施設備投入與運營補助。具體補助項目詳見下表。


(二)項目組織管理機構


區民政局作為項目主管單位,負責項目的全局規劃與總體協調,指導鎮(街)辦理建設審批相關手續,定期召開協調工作例會及專題工作會議,聽取工作進度,并及時將工作過程中遇到的問題提交會議研究解決。


各鎮(街)民政部門與村(居)民政部門作為項目執行單位,具體負責項目實施過程中的建設管理,其中:鎮(街)民政部門主要負責統一進行建設、監理與設計單位的招投標遴選,并對工程建設進度和質量進行跟蹤監督,按進度撥付工程款等工作;村(居)委會作為業主負責提供建設用地,指定專人負責建設項目前期審批手續的辦理,組織施工單位按進度進行施工,并具體負責幸福院建成后的運營管理。


二、評價思路


從前期溝通的情況來看,A區幸福院普遍存在以下兩個問題:一是區級層面已將建設任務分解至鎮(街),但從實際建設進度來看,鎮(街)大部分難以在年度內完成所有建設任務;二是村委會作為幸福院業主,負責已建成幸福院的日常運營,但從實際運營情況來看,各幸福院基本處于閑置狀態,財政投入的運營經費補助支出率極低。


工作組結合項目支出績效評價的特點及本項目的現實情況,在綜合考慮項目實施全過程的基礎上,將重點集中在產出效益的分析上,一方面針對不同主體的責任分工確定差異化的評價重點,明確管理責任;另一方面對工程建設過程進行全面梳理,理清造成進度滯后的主客觀原因,總結造成已建成幸福院運營率較低的各種因素


(一)針對不同主體確定差異化的評價重點


由于項目實施全過程涉及區民政局、鎮(街)民政部門及村(居)民政部門等不同層級,且不同層級按照職責要求分層次組織開展各項工作,評價工作組針對不同主體設置了具有差異化的評價重點。具體詳見下表。

(二)圍繞工程建設的不同階段開展全過程調查分析


一個建設項目的項目周期大體包括項目選定、項目準備、項目評估、項目招標、項目實施、項目評價等6個階段,為明確造成工程建設進度遲緩的原因,評價工作組從幸福院建設的全過程出發,圍繞項目的頂層設計、行政支持、審查遴選、過程監管、質量考核等環節,對影響建設進度的各種因素進行全面調查研究。


1.項目論證階段


建設項目前期論證是決策管理的關鍵階段,前期管理的工作質量直接影響項目的決策水平、功能定位以及目標的實現。對于幸福院建設來說,項目執行單位前期論證是否充分、需求調研是否到位,直接影響了投資計劃能否順利推進、工程驗收后能否正常投入運營。


因此,為準確判斷幸福院建設項目投資決策的科學性,在項目論證階段,評價工作組一方面重點關注項目執行單位能否在綜合考慮區域內符合條件的建設用地分布與周邊配套設施建設情況的基礎上,從項目建設條件、成熟度等出發切實確定幸福院項目選址,保證項目的順利落地與工程的正常實施;同時在確定選址的基礎上綜合考慮區域老年人基本情況、生活方式、經濟水平,對服務對象現實需求進行全面摸底,根據需求調研結果確定運營內容與服務方向,以確保幸福院建成后的持續運營與效益實現。另一方面對于項目主管部門,主要考慮其能否從建設必要性、技術可行性、經濟合理性、實施可能性等方面出發,對執行單位上報的建設計劃進行綜合論證,嚴把準入關,提高審核力度,避免出現建設條件不成熟或難以落地項目納入補助范疇,確保實現投資準確、方案科學、實施順利、效益持續的既定目標。


2.項目實施階段


(1)實施方案


科學合理可行的實施方案是保障工作順利有效開展的重要要素,能夠為工作進度把控與可行性決策提供依據。由于幸福院建設項目涉及區民政局、鎮(街)民政部門及村(居)民政部門等不同層級,且各層級職責分工與工作重點存在差異,評價工作組首先關注在投資計劃下達后,街鎮及村級層面是否能夠進一步完善年度實施方案,細化各階段完工時間節點,做好任務分解,明確具體分工,把項目任務與工作責任落實到部門、具體到個人,確保項目落地。


(2)過程管理


從以往績效評價經驗來看,工程建設項目普遍存在的首要問題就是建設進度緩慢,或難以按照方案要求的時間節點開展各項工作,或無法按照合同約定工期完成全部建設任務,且造成項目進度滯后的主要原因就在于過程管理的不嚴謹,因此,評價工作組計劃從以下維度出發,對項目實施情況進行評價分析。


前期報建階段。政府投資建設項目報審需經建議書、可研報告、施工審批等多道程序,涉及發改、規劃、國土、環保、消防等多個部門,且不同環節間前后銜接密切,一項手續的缺失會直接影響到后續手續的辦理,從而造成建設工作的停滯,甚至可能存在后期產權證無法辦理、產權無法認定、土地使用期限界滿時無法申請繼續使用的風險。因此,針對該階段,評價工作組重點關注建設項目前期手續是否齊全,是否存在因工作人員缺乏積極性導致前期報建時間較長影響建設進度的現象。


施工建設階段。為保證工程順利實施、提高工程建設水平、發揮投資效益,項目單位除委托監理單位對工程建設進行“四控、兩管、一協調”外,還應承擔對工程建設全過程的管理職責,以彌補監理方作為市場主體可能存在的執行風險。因此,針對該階段,評價工作組主要關注一是對于近期確實難以開工,或確難實現預期績效、與投資計劃存在偏離的項目,是否能夠及時提出調整申請,避免出現工程進度停滯現象;二是是否能夠建立問題項目及管理不力人員的通報機制,以責促行、以責問效;三是完工驗收與結算審計工作是否到位,項目閉環管理是否完善。


(三)通過現場訪談深入了解項目運行過程中存在的現實困難


該項目設立主要是為了解決區域老人就近養老服務需求,改善農村老年人生活質量,提高農村老人幸福感和獲得感,服務對象的認可與滿意度是評價項目績效的重要因素之一。為深入了解周邊村民對于幸福院的滿意情況,評價工作組圍繞建筑環境、設施設備、服務內容、參與意愿、服務質量、總體評價等方面,對幸福院周邊村民進行了現場訪談,并對影響村民享受幸福院服務的關鍵因素、推動幸福院持續運營的相關建議等進行了詢問,進一步收集了周邊村民的需求信息,為績效評價及相關建議的提出提供了一定支撐。問卷內容詳見下圖。

圖1服務對象滿意度調查問卷

四、工作亮點和不足


(一)  工作亮點

同類型項目的優秀管理經驗不容忽視,評價工作組結合以前年度建設項目績效評價工作經驗及現場調研了解到的其他地區幸福院優秀管理經驗,為評價實施提供了可借鑒的方式方法。


1.建設項目績效評價工作經驗


如前所述,根據以往年度績效評價工作經驗,工程建設項目普遍存在的首要問題就是建設進度緩慢。評價工作組對實施過程中可能造成建設項目進度遲緩的原因進行了梳理,詳見下表。

2.幸福院運營管理經驗


現場調研發現,A區已建成幸福院總體運營率極低,且運營的持續性較差,但仍有個別項目近十年來一直處于運營狀態,并得到了周邊村民與其他地區的高度贊賞,主要原因在于能夠積極發展志愿者隊伍,同時動員地區政府有關機關與幸福院開展結對幫扶、結對共建活動,并通過民政部門牽線搭橋,鼓勵慈善組織加入幫扶幸福院行列,增強公益服務與資源鏈接能力。

同時,評價工作組通過資料查閱發現,為鼓勵民營企業參與幸福院建設運營管理,民政部聯合相關部門在規劃建設、購買服務、土地供應、稅費優惠、補貼支持、人才培養和就業等方面出臺了一系列配套政策。評價工作組根據中央激勵引導社會力量參與養老服務業發展的政策背景,從上述內容出發,為項目管理部門提供了較為有效的管理咨詢意見,以擴大幸福院日常運營的資金來源,保障項目建設效益落到實處。


(二) 不足及思考


但是,本次評價工作仍存在不足,主要在于未對幸福院前期報建及建設過程相關部門審批的全過程進行梳理,僅選取部分關鍵節點進行分析,對于具體哪個環節導致工程建設進度緩慢的把握不夠清晰。



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