中景視角|現代農業產業技術體系運行經費績效評價 案例分析

2020-05-15


汪紅新

導讀

領域聚焦、覆蓋面大、組織管理層級多、受益對象廣泛的項目,往往專業性強、信息量大,評價任務重,承接該類項目,評價機構往往面臨著較大的人、財、時投入壓力,聚焦評價方向、選擇評價方法對評價工作完成時效和質量影響巨大。本文針對現代農業產業技術體系運行經費績效評價進行案例分析,希望對今后該類項目的開展提供相關經驗借鑒。


一   項目概況


(一)  項目背景及內容


為更好地發揮科技支撐現代農業產業發展的作用,從產業發展需求出發解決科研和生產“兩張皮”的問題,依據《農業部 財政部關于印發<關于地方開展現代農業產業技術體系建設工作的指導意見>的通知》(農科教發〔2008〕5號),某市自2009年開始建立現代農業產業技術體系,并設立專項資金保障體系運行。該體系由產業技術研發中心(首席專家+功能實驗室)、綜合試驗站和田間學校工作站三個層級構成,圍繞產業發展需求,以農產品為單元,以產業為主線,從產地到餐桌、從生產到消費、從研發到市場各個環節緊密銜接、環環相扣。截至2019年,已建立了覆蓋種植業、養殖業的a個體系團隊。

體系各層級主要職責如下:產業技術研發中心主要負責開展產業發展關鍵和共性技術攻關與集成,對上銜接國家現代農業產業技術體系,對下指導綜合試驗站和田間學校工作站開展技術示范與推廣。綜合試驗站主要承擔產業技術研發中心下達的試驗、示范、推廣與調研任務,組織技術交流和觀摩活動;為田間學校工作站提供技術支持。田間學校工作站主要開展參與式農民需求調研;開展新技術、新品種、新產品參與式培訓;整村推進科技成果轉化,輻射帶動周邊村鎮技術進步。


(二) 項目特點


歷時久:該體系運行10年;


領域專業,覆蓋面大:a個農業產業,如果蔬、奶牛、冷水魚等;多個生產環節,如育種、栽培、疫病防控、農機、加工流通等。


管理層級多:涉及市級農業主管部門、產業技術研發中心、綜合試驗站、田間學校工作站。


受益對象廣泛:該市農業生產經營主體(農戶/涉農企業)、各區農業主管部門、體系內團隊成員。


二  評價思路


基于項目特點的幾點思考:


1.該體系已運行十年,本次績效評價是對以往資金支出成效的總結,也是進一步優化體系的探索,在回顧體系建立以來對產業發展貢獻的同時,應著眼產業未來發展,關注體系調整優化。


2.體系涉及管理層級多,評價時既須關注專項主管部門對體系整體的管控,也須關注各產業團隊各層級的運轉協調及其對體系功能發揮的支撐作用。


3.該體系涉及研發到市場的各個環節,服務農業生產經營主體的同時,也為市區農業主管部門科學決策提供技術支持,為產業人才培養提供平臺,不同受益對象均對體系績效實現情況具有話語權,須多角度了解。


4.領域專業,工作組須正視對產業發展認識的局限,借助專家力量給予必要的專業判斷。


5.覆蓋面大,工作組須綜合考慮人、財、時投入,合理選擇評價方法,提高工作效率和質量。


基于以上思考,根據該市財政支出績效評價共性框架體系,工作組從決策、管理和績效三個層面對該體系進行評價。決策層,重點關注體系目標定位科學性、團隊遴選布局與該市產業發展需求匹配度。管理層,考慮到市級主管部門每年均進行資金審計,資金管理方面側重預算分配科學性,資金執行規范性評價應用已有審計成果,根據近幾年審計披露的問題,評判資金監控有效性;體系管理方面,根據組織管理架構,分別關注市級主管部門的總體管控機制和各團隊各層級運行管理機制,重點評價體系內人員管理和任務管理兩部分內容??冃?,產出方面,關注團隊任務完成情況;效果方面,根據體系建設目標和基本任務分解核心指標,詳見下表。

三  評價過程及方法組合


(一)通過文獻檢索法+座談聚焦評價方向


文獻檢索法。工作組搜索整理中央、該市及其他省市有關現代農業產業技術體系建設的政策制度及相關文獻,為評價工作深入開展打牢基礎。


現場座談。工作組與市級主管部門進行現場座談,初步掌握體系運行管理情況及主要績效,為核心績效指標分解做鋪墊,同時明確可從主管部門獲取的基礎資料,確定須工作組獨立收集的資料,制定工作方案。


(二)通過座談+實地勘查+數據收集+問卷調查摸清體系運行管理情況,核實績效。


現場座談。工作組與各團隊各層級進行現場座談,掌握團隊運行管理情況及績效實現情況,了解其對體系運行的意見和體系優化的建議。


實地勘查。工作組在各團隊分別選取部分綜合試驗站和田間學校工作站進行現場勘查,核實團隊技術示范與推廣培訓情況,了解體系下游相關反饋。


數據收集。工作組制定數據信息收集表,由各團隊填寫提交,彌補評價基礎資料的不足。


問卷調查。工作組通過線上問卷形式開展調查,調查對象涉及團隊內部三個層級,團隊外部農業生產經營主體及各區農業主管部門,掌握團隊內對體系建設及管理的滿意度、外部受益對象對團隊服務的滿意度。


(三)通過案頭分析+專家咨詢梳理問題和建議。


案頭分析。工作組對數據和問卷進行統計分析,分析結果作為量化指標的評價依據;整理典型案例,作為定性指標評價依據。


專家咨詢。工作組邀請行業領域資深專家,召開專家咨詢會,將整理的評價基礎信息和滿意度分析報告提供專家,充分征詢專家意見,為最終績效評價報告的形成提供專業支持。


四、評價工作經驗和反思


(一)根據項目特點、評價目的、勘查對象、時限要求,選取恰當的現場評價方法,合理匹配人力、時間和任務量


為提高財政支出績效評價工作質量,確保評價依據充分、數據準確、信息可靠,工作組通常采取現場與非現場相結合的方式開展績效評價工作,即在審閱項目單位提供資料的基礎上,實施必要的現場評價,一方面對前期收集的資料進行補充完善,另一方面也是對信息資料的真實性進行驗證。但實際操作時,現場評價成效往往參差不齊,究其原因,一是現場評價缺乏目的性和計劃性,評價工作流于形式;二是現場評價方法選擇不當,不匹配評價目的或不適用于評價對象;三是現場評價節奏安排不合理,人力和時間投入與評價任務不匹配?;仡櫛敬维F場評價工作,不乏亮點也存在不足。


亮點在于工作組基于不同評價需求,針對不同對象采取不同評價現場方法,且在不同階段采取不同的方法組合。在評價初始階段,由于項目涉及組織管理主體較多,工作組通過各主體提供的信息,無法整合出項目全貌,且項目專業性強,工作組根據書面資料存在理解偏差,無法有效聚焦評價方向,為全面了解體系整體情況,初步了解各團隊情況,為進一步深入評價奠定基礎,該階段主要對象是專項主管部門,采取集中座談方式。評價實施階段,工作組需核實體系整體決策管理機制實現情況、各團隊運行管理和績效情況,該階段主要對象是團隊內部三個層級,即產業技術研發中心、綜合試驗站和田間學校工作站,其中,產業技術研發中心主要是技術攻關、集成與指導,采取集中座談方式;綜合試驗站和田間學校工作站涉及試驗、示范、推廣,在座談的基礎上,須開展實地勘查。但集中座談和實地勘查存在時間限制,無法充分掌握團隊內外的反饋意見,對此通過線上問卷方式展開全面調查,收集產業技術研發中心層面有效問卷116份,綜合試驗站層面有效問卷53份,田間學校工作站層面有效問卷142份,各類農業生產經營主體有效問卷300份,各區農業主管部門有效問卷9份,通過問卷分析,全面了解團隊內外各層級滿意度和意見建議,為體系進一步調整優化提供參考。


不足在于各團隊前期提交的資料信息量大,工作組座談前的案頭工作不夠充分,通過座談溝通的產業及團隊基礎信息過多,座談內容不夠聚焦,溝通深度不夠,部分信息價值不高。對此,應夯實座談前的案頭工作,評估座談時長,精簡問題清單條目,細化每個問題的切入角度和延伸方向,在解決清單問題的基礎上,對重點問題的延伸座談留有時間,同時隨著座談的逐步推進,在共性問題達成共識的情況下,將座談重點調整為個性問題溝通或關鍵核心問題的延伸。若在座談前無法充分聚焦重點,可通過預調研或線上問卷調查前置的方式,幫助工作組在短時間內初步把握重點,有的放矢。此外,為了提高現場評價效率,工作組通常將一個現場的資料審核、座談、實地勘查集中開展,要在提高效率的同時兼顧質量,必須在入場前保證資料審核要點、座談問題清單、實地勘查記錄表明確清晰,分組進行,避免人力和時間配置不到位導致評價現場趕進度、無深度。


(二)充分借助外部力量和既有成果,提高評價效率和深度


對于歷時久、領域聚焦、專業性強的項目,對項目了解最為全面和深入的莫過于被評價方和利益相關方,工作組乃至專家可能不足以在短期內觸及到項目核心,加之當前績效評價結果的應用力度不足以將評價方和被評價方完全置于對立面,從充分呈現績效、客觀呈現問題、及時補救問題的角度出發,工作組可充分調動被評價方的參與度、征詢利益相關方的意見,有助于準確聚焦評價方向,提高評價效率和評價深度。本次評價,工作組通過座談和問卷調查的方式,充分借助專項主管部門、各團隊各層級的力量,掌握核心績效并設定評價指標;借助受益對象的力量,掌握其對體系績效實現的滿意度和意見建議;最后借助專家力量,對各產業領域專業問題給予技術支持。此外,鑒于專項主管部門每年均開展資金審計和年度總結,工作組充分利用既有成果,對相關數據信息進一步加工和分析,作為評價依據,提高了評價效率。


(三)數據解釋、計算方法、統計口徑對數據是否可用影響極大


本次評價的項目雖歷時久,決策管理機制相對成熟,但績效量化數據不完整,縱向看,歷年數據缺乏連續性;橫向看,各團隊間可比數據缺乏統計,導致量化評價指標缺乏依據。為此,工作組制定了相關數據統計表重新收集。但前期數據解釋、計算方法和統計口徑備注不夠詳實,導致數據報送質量較差,存在部分團隊數據不適用、填報不完整、口徑不統一的問題,致使部分數據重新收集、部分數據放棄使用,影響評價進度。對此,工作組須在今后評價過程中關注數據收集質量,預判數據填報可能存在的問題,細化統計表備注,明確數據解釋、計算方法、統計口徑、填報主體等信息,確保數據有效、可用。


(審核 :劉迪)

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