中景視角|X市社區養老服務機構運營扶持政策績效評價案例分析

2020-04-23

于依湘     戰玲玲




近年來我國老年人口數量逐年增多,人口老齡化速度逐漸增快,空巢化、高齡化并行,失能失智老人增多,養老問題日益嚴峻,解決好老年人的養老問題已成為維護社會平穩健康發展的重要要求。面對我國日益突出的養老困境,政府積極制定養老工作規劃,2013年國務院出臺《關于加強發展養老服務業的若干意見》(國發〔2013〕170號)指導我國養老服務產業的發展方向,民政部、住建部等多個部門出臺養老服務建設工作相關文件,加快老齡事業和產業發展。

在養老服務業領域,財政支持力度也逐漸加大,“十三五”時期政府將合計投入2908億元,年均581.6億元,年均增長18.2%。從中央和地方政府的投入資金比重來看,地方政府投入超過95%,承擔著養老服務業發展的主要支出。依據《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》(國發〔2017〕13號),到2020年要進一步健全“居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系”,結合人口流動活躍、獨生子女養老負擔重等社會問題,養老模式也由傳統單一的居家養老向機構養老、社區養老多渠道并行的模式轉變?;诘胤秸七M養老產業發展和對民生領域投入效益的關注,本文選取X市養老服務機構運營扶持政策評價的案例來探討民生領域政策評價的評價切入點、實施路徑及方法。

一、項目基本情況

(一)項目背景及內容

為解決當前養老服務中的突出矛盾和問題,X市明確在本市社區層面全面開展社區養老服務機構建設。201X年,為鼓勵引導社會力量投入社會養老服務體系建設發展,促進社區養老服務機構可持續運營,X市民政局印發社區養老服務機構運營扶持辦法。

扶持政策明確從服務流量、托養流量、連鎖運營和運維支持四方面對社區養老服務機構的持續經營進行補貼,除運維支持外,補貼均以產生服務為基礎,通過補貼降低機構服務成本,以達到扶持社區養老服務機構運營的目的。

(二)項目組織管理

扶持政策由市民政局制定,各區民政局可根據本區實際情況進行完善細化,原則上扶助標準應高于市級政策,扶持補貼金由各區財政支持。具體管理如下:

市民政局——制定社區養老機構運營扶持辦法,建立市級社區養老機構運營數據平臺進行服務流量收集統計,作為補貼發放數據基礎。

區民政局——制定符合本區實際情況的區級社區養老機構運營扶持辦法,引入第三方數據監管平臺保證本區內社區養老機構運營數據真實有效,并對接至市級數據平臺。

區財政局——根據本區社區養老機構服務流量提供運營扶持補貼金。

二、項目特點

本次評價的政策為扶持補貼性政策,該項政策涉及多個相關方,政策設立目的兼具養老產業扶持和養老服務優化兩方面屬性,管理程序較為復雜且存在區域性差異。

(一)參與主體多,管理環節繁復且存在區域性差異

該政策執行落實涉及市區民政部門、社區養老機構及老年人等多方主體,實施過程存在政策制定、平臺建設、數據收集等多個環節,各環節的建設、對接都將對政策執行進度、政策落實效果產生影響,且該項政策雖然由市級制定,但需各區結合管理實際細化落實,使得政策實施各環節各區執行情況并不相同,存在較大差異:政策方面,各區執行扶持政策時,需依據市級政策結合本區實際情況進行調整細化,導致各區扶持政策出臺時間不一致,扶持力度與具體內容存在差異;數據平臺方面,政策要求各區依據市福利平臺統計的社區養老機構服務數據發放補貼,但由于其無法保證數據真實性,各區相應引入第三方建立區級數據平臺,各區數據平臺引入時間差距大,導致各區核發運營補貼的數據基礎參差不齊;數據收集方面,各社區養老機構推動老年人開通老年卡進行服務數據記錄的意愿、力度不同,導致老年人開通老年卡金融服務功能的比率差異較大,部分社區養老機構無法記錄流量服務數據。

(二)政策設立目的兼具產業扶持和服務體系優化兩個維度

本次評價的政策為補貼性政策,政策設立目的兼具養老產業扶持和養老服務優化兩方面屬性,在產業扶持方面,主管部門擬通過發放流量補貼扶持社區養老機構的持續運營,評價中著重考查補貼金發放情況,了解社區養老機構的現實運營狀況;在服務優化方面,針對老年人居家養老的現實需求,評價時重點關注為老年人提供快捷、便利養老服務的實現情況,以及老年人居家養老需求的滿足程度,以上兩方面也是對政策執行效果進行綜合分析評價的重點。

三、評價思路

基于上述特點,本次政策績效評價主要分為兩個階段:

(一)收集對比各方信息,了解政策制定、執行情況,分析政策執行進度緩慢原因

1.分類分層調研掌握各相關方的反饋

工作組著重對政策補貼發放流程各環節進行梳理,從多個相關方角度對社區養老機構運營及扶持政策執行的影響進行分析。政府主管部門方面,工作組走訪溝通8家區級民政部門,通過現場訪談,了解各區老年人、社區養老服務機構建設、區級扶持政策出臺、區級數據平臺引進、補貼發放進度等基本情況,并從區級管理層面了解各區對養老服務工作的發展規劃,為探尋城區和遠郊區的養老服務發展差異提供參考依據。社區養老機構方面,深入了解社區養老機構的運營情況,針對城區與遠郊區不同建設地,連鎖與非連鎖不同運營模式等類型多樣的社區養老機構運營情況,設計數據調查表,對社區養老機構運營模式、場地設施配置、人員分配、成本支出、服務收益及政府補貼情況等信息進行統計分析,共收集全市800余家社區養老機構運營情況調查表,并按比例抽取全市覆蓋城區和農村的80多家社區養老機構進行現場調研,為評價工作提供了充實的數據支撐。

老年人方面,為了解作為服務對象的老年人的現實養老需求及其對機構服務的滿意度,工作組在社區養老機構開展現場調研的同時,對機構內及其附近老人進行問卷調查,了解老年人對社區居家養老服務形式的接納程度,掌握老年人晚年生活的物質、精神需求,以及對現社區養老服務機構的評價滿意度。


2.系統梳理數據信息,找出差異 


      對比政策制定與執行差異,從區級政策的制定內容與執行基礎數據平臺建設兩方面出發,分別從各市之間橫向、市區兩級縱向及各區之間橫向三個層面入手,深入了解各區以政策為引導的社區養老機構發展規劃差異,分析影響各區政策執行進度的因素及補貼金發放比率低的原因。對比社區養老機構和其他在政府和市場雙向引導下產生的養老院、養老照料中心等養老服務載體,挖掘其在服務對象、服務方式等方面的特點,同時將社區養老服務機構按建設地區、運營模式等進行分類比對,分析影響其運營發展的內在因素。對比服務對象老年人,通過問卷調查發現老年人身體狀況、經濟條件是其對社區養老機構接納程度、參與程度的重要影響因素,社區養老機構覆蓋區域內老年人的類型也會對其提供的服務類型、營收情況產生影響。

圖1 調研信息對比梳理框架


3.系統梳理政策補貼發放流程


收集政策各相關主體資料并經過對比分析后,梳理政策補貼發放流程,將補貼發放各環節與各方主體情況進行綜合分析,整理出系統化的政策執行流程。首先,老年人有養老服務消費需求,開通老年卡金融服務功能,在社區養老服務機構進行刷卡消費;其次,社區養老服務機構提供服務并將刷卡消費記錄上傳區級數據信息平臺,區級信息平臺為服務數據真實性負責,并將數據對接到市級數據平臺;最后,各區以市級數據平臺的流量信息為基礎核發補貼金。

圖2 政策補貼發放流程梳理

在這一完整的補貼資金發放流程中,老年人刷卡消費意愿低,社區養老服務機構無法記錄服務流量,數據平臺不健全等均對政策執行產生影響,通過梳理政策執行流程,分析各方主體、各環節出現的問題使得評價思路更加清晰。

(二)從政策制定、執行、效益三方面進行評價,綜合分析影響政策執行的原因,從多重角度評價政策執行效果

首先,基于政策評價的一般思路,對政策制定的合理性、政策執行效率性、政策效果進行評價。政策制定方面關注于扶持政策目標定位否是否明確,扶持補貼方案是否合理,補貼力度是否滿足需求,本次評價政策目標定位明確,補貼內容一定程度上滿足扶持社區養老機構持續運營的目的,其滿足的程度在效果評價時加以展開。政策執行方面關注政策整體執行進度、補貼發放率,補貼發放方式渠道是否合理高效,監管監察機制是否健全等,評價發現該政策整體執行進度緩慢,補貼發放率低,在具體評價時通過梳理的各方主體信息及補貼發放流程,可從各個執行的環節挖掘出阻礙原因,總體歸結為管理措施實施不便及政策實施基礎薄弱兩大方面原因。

其次,將政策效果作為政策評價的重點,不僅要評價政策產生的直接效益,還要從政策制定目的出發,評價政策目的的實現情況。該扶持政策直接產生的淺層效益為社區養老機構基本維持正常運營狀態,建設的數量及規模不斷擴大。而從政策制定目的出發評價政策執行產生的深層效益,因該政策執行效率低,實現效益尚未明顯體現,無法對比政策執行前后效果差異,評價時工作組以當前養老機構相關信息情況為依據,結合扶政策兼具養老產業扶持和養老服務優化兩方面屬性的特點,一是聚焦扶持主體養老服務機構的運營情況,從收入流量端進行補貼的口徑渠道,重點選取養老機構運營收支情況、提供養老服務項目、主要收入來源、政府補貼情況等信息,綜合評價政策執行對養老產業的扶持效果,如對比城鄉不同地域養老服務機構運營情況,分析養老機構運營能力;對比不同機構間服務項目及主要收入來源,分類對比社區養老機構的運營模式,分析影響養老服務機構自主運營能力的因素;二是從老年人養老需求滿足情況角度評價政策執行服務體系優化效果,如通過問卷調查、路邊攔訪等方式開展生活自理的活力老人調查工作,調查了解到整體養老消費需求情況及限制養老消費的主要原因。

四、工作經驗和不足

(一)工作經驗

1.評價工作充分利用現場調研、部門走訪、資料收集、問卷調研等多種途徑獲取信息,通過接觸民政部門、社區養老機構運營商、老年人等多方主體,對政策制定、執行、效果等方面進行全面了解,再進綜合深入分析評價,使得評價更加全面、科學、合理。

2.該項目現場調研量點位多、持續時間長,為保證調研效率,調研前進行細致分工安排,同時安排三個小組進行現場調研,并同步進行當日信息歸集整理,通過每日調研資料的整理發現挖掘新信息點,及時對調研底稿、調研問卷進行修改調整,提高調研成果的質量,為后續評價分析、建議形成提供支撐。

3.本次評價工作通過多方渠道獲取大量數據信息,在編撰報告時,以政策評價的政策制定、執行、效果三方面為中心,從調研數據表象分析政策運轉內在機理,并對數據信息進行合理提取、運用。

(二)不足及思考

1.區域政策差異性在一定程度上影響了對政策效果的評價。我國養老服務業發展相對滯后,正處于探索發展階段,X市社區養老機構作為社會養老服務體系的末級單位,建設時間尚短,其發揮的效益效果尚未得到完全展現。通過梳理政策執行流程和現場走訪,發現部分區出臺相應區級扶持政策和引入建立區級數據平臺時間尚短,甚至有的區至調研時尚未出臺政策,無法對扶持政策落實產生的效果進行合理評價,且因各區社區養老機構運營情況差異較大,區級政策的內容各區有所偏差,也會對預判政策執行效果產生影響。

2.受限于基礎數據不足,成本效益分析工作未能充分開展。在資料收集方面,社區養老機構為企業運營管理,評價收集的運營信息,在成本支出、服務收益等方面并不完整,評價運營扶持政策補貼比例合理性及其對社區養老機構運營持續作用程度缺少數據基礎,本次政策評價在政策效果方面多基于現場調研獲得的信息,未能充分獲取針對社區養老機構運營數據及補貼金額開展成本-收益的數據信息。

3.單一年度單一政策政策評價工作存在局限性,難以充分反映政府在某領域政策投放的“合力”效果。在促進某個領域事業或產業發展時,各級政府往往會集中投入大量財政資金,如中央及各地方通過設置大量扶持政策將各類資金投入民生社保領域,涉及資金規模巨大,然而由于政策信息不共享、前期研究不足等問題,實踐中出現了政策交叉重復、政策沖突等問題。此外,從市場主體角度看,由于能夠從不同層級政府、通過不同名目獲得政府補貼,造成市場主體自主運營能力不足,大量服務質量不高的機構“魚目混珠”,市場服務能力供給過量、但服務質量不高,無法滿足真實需求,影響了政府政策目標的實現。在本次評價中工作組也就以上兩個問題進行了一定程度的闡述,但本次評價范圍僅涵蓋養老服務機構運營扶持政策,難以真正拓展到政府在養老領域投入的全部資金,報告中對于上述問題的討論也僅能淺嘗輒止。此外,民生類的補助政策效益體現需要較長時間,僅評價單一年度也無法充分反映政策效果。

 


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