基于政策執行及效果偏差的政策評價思路——以B市困境家庭入住社會福利機構補助政策為例

2020-05-28

我司丁瑞芳、陳宇捷在《新理財》發表一篇文章,分享給大家。


基于政策執行及效果偏差的政策評價思路——以B市困境家庭入住社會福利機構補助政策為例




導讀





公共政策是政府為解決各種各樣的問題所做出的決定,公共政策目標的實現很大程度上取決于財政支出政策設計的科學性以及政策執行的有效性。政策實施過程中,政策執行可能偏離政策設計產生偏差,但偏差所帶來的效果并非一定不被期望。隨著政策客觀環境變化、對政策的認識加深等原因,政策相關參與主體可能有意利用政策執行偏差,將其作為政策修正的契機。因此,對于一項正在且計劃長期實施的政策,需要通過政策評價的方式,合理評判政策執行及效果與政策目標的耦合度,以進一步剖析政策設計的科學性、政策執行的有效性,最終促進政府政策目標的實現。




案例介紹


2016年5月,為著力推進B市基本公共服務均等化,保障困境家庭老年人、殘疾人入住福利機構的基本服務需求,進一步構建適度普惠型老殘一體社會福利服務體系,B市民政局聯合相關部門印發《困境家庭服務對象入住社會福利機構補助實施辦法》,對符合條件且已入住社會福利機構的困境家庭每月發放相應補助,其中殘疾人可享受市級補助400元/月,計劃生育特殊困難和低收入家庭對象可享受市級補助1000元/月,低保家庭對象可享受市級補助1200元/月。在市級補助實施辦法基礎上,各區民政局結合本區實際情況出臺了區級困境家庭服務對象入住社會福利機構補助實施細則,并對區級配套補助標準、社會福利機構選擇等內容進行了細化。


該政策組織實施主要涉及各區民政局、福利機構和困境家庭對象三個參與主體。其中,各區民政局作為監管主體“一手托兩家”,一方面負責困境家庭對象補助申請審核及入住復核,另一方面負責福利機構服務質量監管和定期下撥補助資金;福利機構作為服務承接主體,負責向收住的困境家庭對象提供服務,并定期向各區民政局提交受補助人員名單及報銷憑證;困境家庭對象作為受益主體,在向各區民政局提交申請并經審核通過后,在繳納扣減財政補助后的差額費用的基礎上即可入住相應的福利機構。各參與主體具體關系詳見下圖。


評價思路


政策執行是指政策執行者運用各種政策資源,采取各種行動,將政策觀念形態的內容轉化為實際效果,從而使既定的政策目標得以實現的動態過程。政策執行(運作)與政策設計(文本)之間并非簡單的一一對應的關系,而是一種既有耦合又有背離、既相互促進又相互牽制的持續互動關系,政策執行可能偏離政策規定產生偏差,但偏差所帶來的效果并非一定不被期望。隨著政策客觀環境變化、對政策的認識加深等原因,政策相關參與主體可能有意利用政策執行偏差,將其作為政策修正的契機。因此,公共政策評價應打破政策設計的權威性,擺脫“執行與設計存在偏差—執行不規范”的評價思維限制,并基于政策執行偏差以及偏差帶來的具體效果,辯證地判斷各項政策執行偏差存在的合理性,進而為政策制定者如何修正政策內容、政策執行者如何規范政策實施提供建議。


公共政策執行及效果與預期存在偏差主要來源于以下3種情形:①政策執行存在偏差但產生了良好的政策效果;②政策執行無偏差但產生了不被認可的政策效果;③政策執行存在偏差且產生了不被認可的政策效果。針對不同偏差情形,需進一步分析偏差成因,并根據偏差成因提出針對性評價建議。


政策執行及效果偏差具體分析


一是政策執行存在偏差但產生了良好的政策效果。政策執行偏離政策規定,反而滿足了政策受益者多方面需求,產生了良好的政策效果,這說明政策設計本身存在一定缺陷。以本案例中“福利機構定點限制”為例,政策要求“各區統籌并安排困境家庭對象入住定點福利機構”,但在政策執行過程中,b、f、h區完全放開了福利機構定點限制。這種執行偏差反而帶來了良好的政策效果,滿足了不同困境家庭多樣化的入住需求,使所有滿足補助條件的困境家庭都能不因機構區域差異享受政策惠利。


二是政策執行無偏差但產生了不被認可的政策效果。與“政策執行存在偏差但產生了良好的政策效果”相對應的是,政策執行無偏差卻產生了不被認可的政策效果,即政策內容合理性和可行性不足的情況下,即使既定的政策內容得到有效執行,也難以達到預期或被認可的政策效果。以本案例中“福利機構激勵”為例,政策要求“對收住失能老年人和殘疾人達到30名或50名以上的的福利機構,給予一次性康復器材購置補貼”,但自政策實施以來,工作組現場調研的9個區中僅有2家福利機構申請過該補貼?!翱祻推鞑馁徶醚a貼激勵效果不佳”所產生的效果偏差,并非由于政策執行偏離政策規定所導致,而是由于政策規定的激勵方式未能從福利機構的實際需求及情況出發進行設定。一方面,康復器材配備非福利機構運營必備條件,且該種專業器材的配備會使得福利機構隨之增加專業康復訓練師、醫療人員等額外成本,同時也增加了老人使用器材的安全風險;另一方面,申請補貼的條件設置較為苛刻,多數福利機構實際難以達到收住30名以上困境家庭的補貼條件。


三是政策執行存在偏差且產生了不被認可的政策效果。政策執行偏離政策規定產生了不被認可的政策效果(效果偏差),需要進一步分析該種效果偏差是由于執行偏差導致,還是由于政策內容本身的不合理所造成。對于執行偏差導致的效果偏差,需要政策執行者未來嚴格按照政策內容規范政策執行。以本案例中“補助對象審核”為例,政策要求“通過政府內部數據庫查詢能夠確認申請人資格的,申請人只需提供《申請表》一式兩份,不必提供相關證明材料”。但在政策執行過程中,各區均要求困境對象提交相關紙質版證明材料,并在紙質資料審核基礎上,利用信息平臺對困境對象身份進行復核。該種執行偏差增加了補助對象申請補助的復雜程度,同時延長了申請審批時間,最終導致服務對象及家屬在滿意度評價(綜合滿意度為80.60%)中對“申請審批流程”滿意度為68.00%。上文是關于執行偏差導致效果偏差的案例,實際工作中,也不乏因政策內容本身不合理導致效果偏差的情況。對于因政策內容不合理導致的效果偏差,需要政策制定者基于效果偏差對政策內容進行修訂。以本案例中“補助標準及范圍界定”為例,政策規定“低?;虻褪杖爰彝ブ心隄M60周歲的失能老年人、年滿16周歲未滿60周歲的殘疾人”均可納入補助范圍,補助標準為“低保家庭服務對象每人每月1200元,殘疾人服務對象每人每月400元”。但實際執行過程中,同為60周歲以下低保殘疾困境家庭,a區張**享受補助為1200元/月,c區王**享受補助為400元/月。該種由于政策內容不清晰導致的政策執行偏差,使得同類補助群體享受到了不同的補助金額,影響了政策的公平性。


評價建議


公共政策實現預期目標的最理想路徑是“政策設計合理—政策執行規范—政策效果良好”。但在實際執行過程中,政策執行及效果難免與政策設計或預期目標存在偏差,而偏差的存在也為政策內容修訂或政策后續規范實施提供了參考。


對于政策執行存在偏差但產生了良好的政策效果、政策執行無偏差但產生了不被認可的政策效果以及政策設計不合理導致政策執行存在偏差且產生不被認可的政策效果的情形,政策制定者需要根據政策效果偏差修訂政策內容。以上文提到的“福利機構定點限制”為例,針對政策設計不合理導致的部分符合要求困境家庭難以享受補助的問題,評價提出了“取消福利機構定點限制”的政策修訂建議。但政策制定者取消定點機構限制,隨之必然會增加政策執行者跨區監管福利機構的管理難度。為解決服務對象“多樣化的入住需求”與政策執行者“跨區監管管理難度大”之間的矛盾,本次評價提出了實行“管補分開”的管理模式:即由困境家庭所在戶籍區提供補助經費,福利機構所在區主管部門實施監督管理;同時,將困境家庭對象入住真實性、入住福利機構的服務質量監管納入現有養老機構日常監管體系當中,建立涵蓋全市困境家庭入住動態及補助標準、福利機構服務質量與水平的監管信息共享平臺。


對于因政策執行者執行不規范導致政策效果偏離預期的情形,需要政策執行者未來嚴格按照政策內容規范政策執行,以消除偏差。以上文提到的“補助對象審核”為例,針對政策執行者未嚴格執行政策要求,仍對困境家庭對象重復收取非必要的紙質證明材料,從而造成的申請流程復雜、申請審批流程進度緩慢以及最終“申請審批流程”滿意度較低的問題,評價建議適當簡化審核內容及證明材料要求。同時為確保補助對象身份的真實性、相符性,評價建議政策執行者應增強街道層級民政部門、衛計部門、殘聯部門的合作溝通,加強對困境群眾精準救助系統、居民經濟狀況核對平臺等內部數據庫信息的利用,從而避免不必要的證明材料重復提交、循環證明。



與項目評價相比,政策評價的目的不僅局限于提高財政資金的使用效益和促進支出結構優化,更是通過對政策執行及效果的評價,進一步剖析政策設計的科學性、政策執行的有效性,進而促進政府政策目標實現。因此,公共政策評價應打破政策設計的權威性,擺脫“執行與設計存在偏差—執行不規范”的評價思維限制,并基于政策執行偏差以及偏差帶來的具體效果,辯證地判斷各項政策執行偏差存在的合理性,進而為政策內容修正、后續規范實施提供針對性建議。


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