構建部門整體績效指標標準體系的山東經驗

2020-06-08




按照財政部關于推進部門整體績效管理的部署要求,2019年,山東省財政廳確立了“財政牽頭、部門主責、上下聯動、閉環管理”的工作思路,采取省市縣三級聯動模式推進部門整體績效管理試點,積極探索獨具特色的部門整體績效管理模式。

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     構建部門整體績效指標標準體系的山東經驗


按照財政部關于推進部門整體績效管理的部署要求,2019年,山東省財政廳確立了“財政牽頭、部門主責、上下聯動、閉環管理”的工作思路,采取省市縣三級聯動模式推進部門整體績效管理試點,積極探索獨具特色的部門整體績效管理模式。


謀劃改革過程中,山東省財政廳統籌各單位部門整體績效管理模式的優缺點,確定了全過程管理的總體思路,即從部門整體績效目標入手,涵蓋指標體系構建—整體績效目標編報—部門自評—財政評價—評價結果應用—部門整體績效信息報告等6個環節在內的全過程部門整體績效管理流程,以期通過部門整體績效閉環管理,全面壓實部門績效管理主體責任,從整體上把握和衡量部門整體績效情況。


截至2019年底,參與試點的省市縣三級共115個部門均已完成部門整體績效指標體系構建工作,初步形成一套縱向可比、具有應用價值的指標體系,為下一步開展部門整體績效評價工作提供了對照依據,也為下一階段構建分行業、分領域績效指標體系工作奠定了良好的基礎。

    

指標體系構建路徑和基本要求


經過充分研究、論證,山東省確定了以部門職能為核心,包含部門戰略目標指標體系和部門職責目標指標體系兩個層次的總體框架。


部門戰略目標是部門使命和責任的具體化,是部門在一定時期內完成部門使命和責任所要達到的水平和具體規定。實踐中,構建部門戰略目標指標體系主要對應中長期區域發展規劃、行業或事業發展規劃等,既體現了預算與規劃的對應關系,解決了預算與規劃“兩張皮”問題。


具體指標遴選時,選擇由部門承擔主要責任、體現區域特色的指標作為戰略目標,不允許部門因“預期不能完成”等原因回避采納相關核心指標。以省水利部門為例,對《山東省水利發展“十三五”規劃》中涉及到的“用水總量控制”等11項指標,除“新增農田有效灌溉面積”等3項指標由于機構改革不再屬于水利部門職能和主要責任而刪除外,其他8項指標均被列為部門核心戰略目標指標。


部門職責目標是對應部門“三定方案”的各項主要職責的績效目標。具體實踐中,山東省建立了“梳理部門職責—整合職責體系—確定職責目標—設置績效指標”工作推進思路。


首先,根據“三定方案”,結合內部機構設置和事業發展規劃等,梳理出部門所有核心職責。部門職責梳理主要反映部門為社會提供公共服務的核心職能,以及為部門有效達成工作目標提供服務的專業職能,如科技創新、人才培養等;弱化提供部門人財物等基礎保障的行政職能,如人事管理、財務管理和后勤保障等。以省人社部門為例,通過“部門職責梳理”環節共梳理出促進就業、養老保險、高層次人才服務、勞動關系管理、政務及公共服務等18項人社部門的核心職責。


其次,將梳理出來的職責按照服務對象、工作內容等進行整合,使職責具備恰當的邏輯關系,即同一層次的職責應為并列關系,上下級層次職責應為包含關系,形成職責體系。職責整合的目的主要是為了清晰完整展示部門職責,并使之與部門戰略目標對應。


最后,設置職責目標和指標。梳理和整合部門職責后,部門各內設機構按照分工,根據各類工作規劃、相關政策要求和上級考核指標等,整理涉及自身職責的績效目標,并將職責目標具體化細化為績效指標,指標內容包括指標名稱、指標解釋和指標參考值。職責目標和績效指標設置是部門整體績效指標體系設置的重點和難點,需要遵循以下5點要求:


一是與現有工作任務目標指標有機銜接,如各類事業發展規劃、行業統計年鑒或公報、行業規范性文件等。例如,省級殘聯的績效目標和指標主要來源于殘疾人事業發展“十三五”規劃、殘疾人事業發展統計公報、殘疾人精準康復服務行動實施方案、中國殘聯精準康復服務系統統計數據等。


二是突出反映履職核心指標,而非日常具體工作內容或產出的指標。山東各級財政部門在試點中經常發現,部門在設置績效指標時,出于簡便操作、易于完成等考慮,多根據現行日常工作設置,造成指標散、小、亂。如教育部門設置“完成下校調研報告情況”“德育干部教師參與培訓的人次”等指標,此類指標在評價考核時通常完成率較高,但部門在履職或管理上仍存在不容忽視的問題,表明此類指標并非反映部門履職的關鍵目標。因此在設置指標時,應設置反映職責實現的關鍵結果性指標。以省級殘聯為例,“殘疾人就業創業”職責衡量指標應為殘疾人新增就業人數、盲人醫療按摩人員繼續教育培訓覆蓋率等,而不是具體補貼活動或者幫扶活動衡量指標,如補貼人數完成率、補貼發放及時性等。


三是具有前瞻性和挑戰性。比如省級廣電部門自2019年開始履行網絡影視劇審查職能,即在指標設置中設“重點網絡影視劇信息備案審查率”指標;IPTV監測系統尚在建設中,并已前瞻性的設計了“廣播電視IPTV監管監聽覆蓋率”等指標。


四是指標設置突出可衡量、可比較,主要以定量指標為主,也可以設置定性指標,但是要可衡量。本次山東省省級8個部門整體指標基本實現定量化。以統計部門為例,11項職責涉及到的21項指標全部為定量指標,包括統計數據準確率、統計數據完整率和統計數據及時率等。


五是有明確的參考值。標準值和歷史值應至少有其一,數據均需要有明確的來源和出處,為后續客觀設置績效指標值和開展績效評價工作奠定基礎。

    

指標體系特點和應用前景


總的來看,山東省構建的績效指標體系的具體實施以部門為主,財政部門負責組織和指導,行業專家參與把關,在事前有效化解分歧,充分激發了部門的積極性和主動性,取得了很好的試點效果。其特點和應用前景如下:


一是體系完整化。指標體系以結果性指標為主、過程性指標為輔,覆蓋部門的核心職能,邏輯清晰,體系完整,不是部門碎片工作的簡單整合,能夠系統完整呈現部門的核心履職效能。


二是指標標準化。在全省統一框架體系內,基于規劃和職責基礎上的指標體系建設,指標相對穩定,可實現縱向可比和橫向可比。


三是標準明確化。指標體系明確了指標標準值或歷史值,未來將成為設定和審核指標值的參考依據。同時通過比對相似指標的指標值、標準值和歷史值等數據,尤其是在可比市和可比縣之間,可以去偽存真,保證數據的客觀性和合理性。


四是來源可溯化。指標、指標值、標準值及歷史值等都有明確可追溯的來源,強調客觀性和權威性,為后續部門整體績效自評和評價奠定了良好的基礎。


五是高度融合化。標準化、指標口徑清晰、計算公式明確、數據來源可靠的指標體系能與財政核心業務一體化信息系統最大程度地銜接融合,可通過信息化手段實現指標及績效數據的精確呈現和高效利用。


(作者單位:山東省財政廳預算績效管理處、中景瑞晟(北京)管理咨詢有限公司)


來源:中國財經報 2020年6月6日“績效新時代”???/span>


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